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宪法宣誓应是最高层次的“国礼”

  • 时间:2016-04-29 08:47:00
  • 来源:人大研究
  • 责任编辑:人大办公室
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   实行国家机关工作人员就职时向宪法宣誓制度,是当今世界大多数国家的普遍做法,是现代政治文明的重要进步。在我国,从54宪法诞生,到党的十八届四中全会作出建立宪法宣誓制度的决定,再到十二届全国人大常委会第十五次会议通过关于实行宪法宣誓制度的决定,毫无疑问是全党全国重视加强民主法治建设的“风向标”,是全面推进依法治国的重要标志之一。从实践来看,党中央作出决定后,有相当一部分地方积极响应,有的在“抢跑”中作了一些有益的尝试;全国人大常委会作出的决定,为全国一体遵循创制了法定依据,各地正在纷纷落实。但是,笔者认为,宪法宣誓应当是一种国家仪式,地方化、特色化、甚或“娱乐化”的倾向,都有失中央的决策初衷和宪法的固有威严,亟需尽快加以规范、细化和完善。为此,有必要厘清三个问题:

  

   其一,关于宪法宣誓的定位。从理论上说,宪法是执政者治国安邦的宣言书,是国家权力让度于普通公民的庄严承诺书,是国家和公民关于权力与权利的政治合约,在整个法律体系中的地位最高、权威最高、效力最高。宪法宣誓是宪法实施的重要内容,也可以说是极其重要的一环,是一项神圣而庄严的大事。据了解,在实行成文法的国家,大都规定宪法是国家的根本大法,实行宪法宣誓制度。所以,党中央强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政,并作出了建立宪法宣誓制度的决定,是一个划时代的重大战略决策,不是一般意义上的政策。全国人大常委会通过的关于实行宪法宣誓制度的决定,要求宪法宣誓要在国旗或国徽下进行,足以说明这不是一个随随便便的组织形式,而是宣誓人对国家的一种法定表态仪式。所以,无论从政治制度的设计,还是法定形式的探索,宪法宣誓都应该是一个“国礼”,是最高层次的国家仪式之一。这一点,是我们实施宪法宣誓制度的立论前提。

  其二、关于宪法宣誓的依据。目前,关于推行宪法宣誓制度的依据,除了党的十八届四中全会和全国人大常委会的两个决定外,多数省级人大常委会制定出台了组织实施宪法宣誓制度的办法,市州及以下层面作出相关规定的也不少,而且大都突出了自己的特色。我认为,按照上述第一个问题的论点,我们姑且不说内容的合法性,单就应该由谁制定宪法宣誓的制度或办法而言,这种做法与宪法本身的层级不相匹配。按照宪法的性质地位,起草制定一部权威的、系统的、可执行的《宪法宣誓法》,必须尽快摆上议事日程,而且只能由全国人大或全国人大常委会依法行使,不宜再行授权或作扩大解释。具体来说,可以有这么三个步骤。第一步,可在宪法序言中增加一段内容,专门规定宪法的实施及宣誓事项,表述上可以综合上述两个决定之阐述。也可以考虑在宪法设立附则,对宪法实施包括宣誓作出原则性规定。第二步,修改立法法,将宪法实施列入第八条内容之一。第三步,由全国人大或全国人大常委会制定一部《宪法宣誓法》,保证全国各地“一把尺子量到底”。由此派生出一个法律界限问题,省级及以下人大及其常委会不能对宪法宣誓作出规定,更不能作出适用于某一区域的变通性规定。因为,现行宪法明确规定,监督宪法实施是全国人大的第二项职责,是全国人大常委会的第一项职责。立法法第七条规定,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。而地方组织法只规定,地方各级人大及其常委会有保证宪法在本区域内实施的责任。我理解,监督宪法实施自然要先立一个实施宪法的法。保证宪法实施,就是要遵照执行宪法,包括实施宪法的法,而不应去创制“乡土法规”。当然,目前,在《宪法宣誓法》没有制定出台之前,地方人大及其常委会制定的相关法规,只要没有背离宪法精神,依然具有法律效力,应当先予执行,为全国人大及其常委会制定法律提供案例。

  其三、关于宪法宣誓的设计。这个问题主要是关于《宪法宣誓法》应该规定哪些内容。目前,一些关于实施宪法宣誓的地方性法规和规范性文件都有一定的可取之处。但是,地方性痕迹比较明显。从正面看,是一种制度创新。从反面看,如此权威的大事,政出多门或者“五花八门”是对宪法本身的不恭。我个人认为,《宪法宣誓法》除了规定立法依据、立法目的、基本原则、法律适用等内容之外,至少应该突出这么六个要素。一是宣誓的组织。关于谁来组织,全国人大常委会的决定中已作了规定,需要进一步明确主持人。我建议:在代表大会期间,由大会主席团以举手表决形式,推举一名常务主席来主持;大会闭会期间,应由全国人大常委会委员长和地方人大常委会主任或主持工作的副主任来主持。委员长、主任或主持工作的副主任确因特殊原因不能主持的,应当办理授权委托书,按人大常委会副主任的法定排序,委托一名副主任来主持。这种情况下,宣誓仪式开始前,应由常委会秘书长先宣读授权委托书,然后由接受委托的副主任主持宣誓仪式。二是宣誓的场地。应当明确宣誓时在特定的宣誓台进行,宣誓台的大小、器物标准及摆放位置、参与宣誓人员的站位等都要明确下来,甚至要细化到地面、墙壁的背景图文字体、大小、颜色等。三是宣誓的主体。一人宣誓的,宣誓人应站在划定的位置。两人以上宣誓的,要划定领誓人和宣誓人的位置以及前后左右的间距。四是宣誓的监督。宣誓,顾名思义,应当是公开发表誓言,组织三五个人“静悄悄”地举行是不对的,应当有一定数量的监誓人和见证人,在“众目睽睽”之下举行。按照人民代表大会制度的内涵,建议每次宣誓邀请一定的数量的同级人大代表监誓,邀请一定数量的公民、选民和人大常委会组成人员见证。普通公民有权向宣誓的组织机构进行预约。宣誓的组织机构对于公民的预约,若无特殊事由,应当予以安排。还可以安排一定数量的宣誓人管理对象前来见证。监誓人的职责是监督宣誓过程的合法性,邀请见证人的用意在于日后监督宣誓人是否信守承诺。五是宣誓的誓词。我完全赞同全国人大常委会决定中规定的誓词。六是宣誓的效力。应当明确规定,宪法宣誓是国家机关工作人员任职的必要条件,宣誓的全过程应当在主流媒体上向全社会公开公布。另外,宪法宣誓还涉及很多内容,有的虽然很小,但都是直接影响效果的大事,应当一一作出具体、合法、规范的要求。比如,要规定宣誓人如何入场、如何退场及行走线路等。多人宣誓时要规定队列的先后次序怎么排列。再比如,所有参与宣誓的人员,包括工作人员一律要穿戴正装、站立端正、仪态良好、神情严肃。有法定工作服的,要着法定工作服。还比如,宣誓仪式应当录音录像,组织机构和宣誓人、监誓人、见证人都有权保存宣誓资料。或者要求宣誓人于口头宣誓结束后,当场在书面誓词上签署姓名,如此等等。

  备注:本文公开发表于《人大研究》2016年第5期(总第293期)P44-45